28 января 2009 г. в Московском Центре Карнеги в рамках программы «Общество и региональная политика» состоялась конференция «Итоги года в региональном измерении». Ежегодное мероприятие программы, посвященное подведению итогов года в развитии российских регионов, на этот раз отличалась от всех предыдущих из-за сильного акцента на кризисную тематику. Хотя кризис развивался на протяжении только последних нескольких месяцев прошедшего года, значительная часть обсуждения была посвящена именно ему и его роли в развитии экономики, социума и политических сил в российских регионах.

На 2008 г. пришлась смена парадигмы экономического развития страны и мира, не нашедшая пока адекватного отражения в действиях федеральных и региональных властей, в результате чего несоответствие между резко изменившимися условиями и действиями власти в экономике и политике продолжает нарастать. Взаимоотношения власти, бизнеса и общества в регионах России (анализу которых на примере регионов-ключей посвящена книга, готовящаяся к изданию в Московском Центре Карнеги) обсуждались в рамках первой тематической сессии.

Сергей Артоболевский (заведующий отделом экономической и социальной географии Института географии РАН) в своем докладе о тенденциях в региональной политике и роли Минрегионразвития в ее выработке и проведении отметил нарастающий уровень разочарования в работе министерства. В российской региональной политике доминирует линия «централизацией страну не испортишь» и уверенность в том, что «выравнивание - это плохо, а поляризованное развитие и кластеры - хорошо». Однако оперирование только этими двумя аксиомами не обеспечивает эффективность работы Минрегионразвития. В то же время корни его низкой эффективности следует искать не в самом министерстве, а в истоках его создания, в отсутствии четко прописанных функций и задач.

Дополнительные проблемы создает отсутствие в руководстве Минрегионразвития людей с профильным образованием, в чем его принципиальное отличие от других бюджетораспределяющих ведомств: Минфина и Министерства экономического развития. Отсутствие людей, имеющих представление о пространственном развитии, приводит к тому, что о нем нет никаких упоминаний в подготавливаемых министерством проектах. В результате формируется «аспатиальность мышления», когда авторы проектов оперируют на уровне федеральных округов или таких единиц, как «Дальний Восток» и «Байкальский регион», что с точки зрения регионального развития бессмысленно.

Михаил Виноградов (директор экспертного агентства «Тренд»), анализируя трансформации в политических элитах в истекшем году, отметил отсутствие массового сложения полномочий и ротации губернаторов. Список из 35 губернаторов - потенциальных «отставников», активно обсуждавшийся в августе, отложен, по всей видимости, «про запас» до времени реальных проявлений кризиса в регионах. Наказывать лучше «за что-то». В то же время никакого роста роли Законодательных собраний в политической жизни регионов также не произошло, как не случилось и перераспределения «силовиков» на региональный уровень. Последнее может объясняться либо ослаблением «силовиков», либо противоборством региональных элит.

В ответ на вопрос Леонида Смирнягина (МГУ им. М. В. Ломоносова) о том, положительным или отрицательным моментом является идея о назначении губернаторов, М. Виноградов отметил, что она облегчает возможность реализации конкретных проектов в тех регионах, которые интересуют федеральный центр. Но не более того. В целом же интерес к региональной политике в Центре упал катастрофически.

Владимир Климанов (директор Института реформирования общественных финансов) сопоставил различные экономические и инвестиционные рейтинги российских регионов. Отвечая на два схожих вопроса Николая Петрова (Московский Центр Карнеги) и Олега Воронина (в недавнем прошлом - региональный эксперт Московского Центра Карнеги по Иркутской области) о степени влияния региональных властей и их имиджа на позиции своих регионов в этих рейтингах, В. Климанов отметил высокий уровень субъективизма подобного рейтингования. Что касается оценок и рейтингов, которые составляются федеральными органами, то они априори являются оценками эффективности деятельности региональных администраций, а не самого региона.

Комментируя взаимоотношения Центра и регионов, Николай Петров отметил три базовых тенденции прошедшего года:

• деперсонификация региональных элит;
• ослабление влияния регионов в федеральном центре при параллельном ослаблении значения судебной власти;
• рост доли «варягов» на региональном олимпе при параллельном выделении спикеров региональных Законодательных собраний как «старшин» региональной элиты.

В центре внимания второй сессии был начавшийся экономический кризис и его проявления в социально-экономической и финансово-бюджетной сферах, а также связанные с кризисом социальные протесты и социальное самочувствие в целом.

Наталья Зубаревич (директор региональной программы Независимого института социальной политики) провела анализ кризисных изменений в регионах и городах разных типов по ряду социально-экономических показателей. Слабее других кризис отразился на регионах Дальнего Востока, в экономику которых в последние два года поступали активные инвестиции и в которых происходила активная санация производства. Слаборазвитые регионы и Поволжье достигли экономического «дна» по основным экономическим показателям. В более развитых регионах Сибири сильного спада пока не наблюдается, но отмечены просрочки по выплате заработной платы.

Доходы выросли в федеральных городах, особенно в Москве, что является свидетельством их сверхвысокой и нарастающей концентрации в столице. В городах людностью 200-250 тыс. жителей циклические проблемы ожидают молодой бизнес. Кроме того, сильный удар испытают на себе городские рынки платных услуг. Отдельная проблема - монопрофильные города. Из 450 таких городов 300 оказались в глубокой депрессии. Из оставшихся 150 около 25 являются городами «естественных монополий», в которых ситуация полностью зависит от государства. Крупный бизнес будет поддерживать на плаву свои базовые города, судьба же второстепенных остается неясной.

Галина Курляндская (генеральный директор Центра фискальной политики), переводя дискуссию из экономической сферы в бюджетную, отметила кризисное снижение доходов бюджета, в первую очередь (еще в октябре) коснувшееся регионов-лидеров, т. к. для них характерна максимальная доля налога на прибыль в налоговых доходах. К ноябрю снижение доходов по сравнению с ноябрем-2007 охватило уже ¾ регионов.

Но даже в этих условиях никто не пытался снижать расходы, чтобы поберечь деньги на следующий год: «Тратили все, что приходило». Более того, региональные бюджеты на 2009 г. были сверстаны исходя из прогноза роста, а не сокращения доходов. Существует, однако, и другое мнение: нет необходимости секвестировать бюджет, поскольку инфляция (ее прогнозы на год колеблются от 18% до 34%) все равно «съест» все доходы.

Основная проблема бюджетной политики на сегодняшний день - неадекватность существующей методики расчета бюджетной обеспеченности регионов. Она рассчитана на экономический рост, а условиям кризиса не отвечает совершенно.

Александр Дерюгин (заместитель генерального директора Центра фискальной политики) в продолжение темы отметил еще несколько бюджетных проблем, грозящих бюджетам российских регионов в условиях кризиса:

• труднопредсказуемое сокращение налогооблагаемой базы;
• сокращение объемов кредитования со стороны Запада;
• ожидающийся рост расходных обязательств региональных бюджетов;
• отсутствие концепции межбюджетных отношений и преобладание политики «действий по ситуации».

Сэм Грин (Московский Центр Карнеги), касаясь темы социального самочувствия россиян в условиях кризиса, сравнил нынешнюю ситуацию с эпохой перестройки. Тогда было понятно, что система не работает, и была некая альтернатива этой системе. Сейчас альтернативы нет, но и доверие к власти ставится под сомнение, поскольку официальное толкование ситуации не совпадает с тем, что люди видят на местах. Два основных фактора этого недоверия - экономическое и политическое недовольство системой. Экономическое существовало и до кризиса, но на фоне кризисных явлений усиливается. Политическое выражается в том числе в нежелании идентифицировать себя с системой, с политическими структурами. Люди не хотят иметь дела с государством, хотя открыто протестовать пока тоже не спешат: всего 4% опрошенных считают протест эффективным методом воздействия на ситуацию. Но ситуация может измениться, когда произойдет реальное падение доходов населения.

Продолжая тему отношения россиян к кризису, Виктор Мойсов (генеральный директор Объединенного маркетингового агентства Marketdata) представил данные опроса, проведенного «Группой 7/89» в 17 регионах России, на основе которых был разработан «межрегиональный индекс кризисного сознания». Связь оценок населением ситуации на ближайшую (год) и среднесрочную (5 лет) перспективу с объективными социально-экономическими показателями регионов практически отсутствует. Зато наблюдается корреляция между этими оценками и уровнем развития медиасреды, который в статистике отображается показателем выпуска газет на 1000 жителей.

Дополняя выступление коллеги, Игорь Задорин (директор Международного исследовательского агентства «Евразийский монитор» и исследовательской группы ЦИРКОН) отметил, что кризис влияет на население неравномерно, но эта неравномерность носит не географический, а социально-демографический характер. «Телевизионный ящик стал главным объединителем страны».

Открывая третью панель, Николай Петров выделил несколько ключевых особенностей ушедшего года в развитии политических сил:

• осуществлен переход к 3,5 партиям в Госдуме;
• произошел массовый приход «варягов» на губернаторские посты в регионах;
• в связи с кризисом назрела необходимость отказа от патерналистской модели развития как в разрезе «государство - люди», так и в разрезе «Центр - регионы»;
• год стал годом кульминации и начала заката всей путинской системы и ассоциированного с ней экономического подъема.

Кризис, активно влияющий на экономику, проявился и в политической сфере. Так, «Единая Россия» стала дистанцироваться от губернаторов. На федеральном уровне стал нарастать разрыв между амбициями и реальными возможностями. В то же время антикризисные мероприятия, принимаемые на региональном уровне, пока остаются лишь формальным соблюдением указок федерального центра. Обе эти тенденции вызывают опасения. Ключевой вопрос сегодняшнего дня: насколько адекватно ведет себя в условиях кризиса федеральная и региональная власть и способна ли она на долгосрочное планирование.

Александр Кынев (руководитель региональных программ ФРИП), продолжая тему политических сил, отметил, что начало 2008 г. было эпохой «оттепели» и массовых ожиданий в регионах. В дальнейшем экспансия «варягов» на губернаторские посты продолжилась, однако мышление федерального центра при организации этого процесса уже изменилось. Если раньше Центр назначал «варягов» по своему усмотрению и игнорировал выступления в регионах против своих «назначенцев», то в этом году он начал искать компромисс: новый губернатор должен быть «своим» для Кремля, но при этом иметь отношение и к региону.

Другое важное событие ушедшего года - полное завершение цикла внедрения в регионах смешанной избирательной системы и начало перехода от нее к чистой пропорциональной. Переход этот замедлился в условиях кризиса, т. к. растут риски протестного голосования против «Единой России». «Громоотвод» в виде «Правого дела» пока не работает в силу особенностей выстроенной вертикали: даже договорившись с федеральными властями, партия не может утрясти все разногласия на местах, из-за чего до сих пор не прошла регистрацию.

Региональный эксперт Вадим Абрамов, анализируя ситуацию в Рязанской области, сделал вывод о наличии пока только отдельных проявлений кризиса (закрытие одного крупного предприятия, несколько массовых увольнений) при отсутствии масштабных кризисных явлений в экономике региона. В то же время кризис заставляет активизироваться региональные власти, и в частности губернатора, который до этого не проявлял большой активности.

В противоположном ключе высказалась региональный эксперт Наталия Шинковская, рассказавшая о ситуации в Приморском крае. Броский слоган: «С кризисом у нас все в порядке!» - наглядно иллюстрируют остановленные шахты и завод «Дальполиметалл». Дополнительные проблемы портовому хозяйству создают ограничения на ввоз иномарок и вывоз леса и рыбы. В условиях кризиса портовые мощности загружены крайне слабо. Финансирование крупных инвестпроектов со стороны федерального центра также минимально. В политической жизни региона ушедший год ознаменовался активной кампанией против губернатора Дарькина, результатом которой стал, в частности, арест 9 из 12 его заместителей. Второй блок событий - активизация протестного движения, выразившаяся в нашумевших митингах автомобилистов.

 Региональный эксперт Сергей Сергеев разделил тренд развития Татарстана в прошедшем году на два временных промежутка. С января до августа наблюдался восходящий инерционный тренд развития экономики. В этот период были окончательно взяты под контроль региональные отделения политических партий. С сентября по декабрь наблюдались кризисные проявления: падение производства, сокращение персонала. Водоразделом между двумя этапами стал «слух-ожидание» смерти Шаймиева, который не могли опровергнуть в течение двух недель.